Hoe gaan gemeenten in de praktijk om met cultureel erfgoed in de ruimtelijke ordening? Sinds de nota Belvedère uit 1999 is het erfgoedbeleid van het rijk gericht op ‘behoud door ontwikkeling’. De Modernisering van de monumentenzorg (Momo) stelde de koppeling van erfgoedzorg en ruimtelijke ordening definitief vast. Stedenbouwkundige Rob Schram constateert dat gemeenten in hun beleid vaak consoliderend te werk gaan en pleit daarom voor een meer ontwikkelingsgerichte benadering.
straatbeeld in Melbourne. foto: Rob Schram
Uitgangspunt van de modernisering van de monumentenzorg – MoMo – is een verschuiving van object– naar gebiedsgericht. Of zoals het rijk in de Visie Erfgoed en Ruimte “Kiezen voor karakter” stelt: van collectie naar connectie. Om niet alleen het object te beschermen, maar ook de (ruimtelijke) context, stelt het rijk voor om gebruik te maken van het bestemmingsplan en andere bestaande instrumenten van de ruimtelijke ordening. Daarnaast verandert de traditionele monumentenzorg in een dynamische erfgoedzorg met een ontwikkelingsgericht karakter. Het doel daarvan is om de erfgoedzorg te koppelen aan andere ruimtelijke ontwikkelingsopgaven, bijvoorbeeld op het gebied van economie, toerisme, veiligheid en duurzaamheid en hiermee toekomstbestendig te maken.
In het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van 1 januari 2012 heeft de koppeling van cultureel erfgoed en ruimtelijke ordening definitief zijn beslag gekregen. De Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed heeft daartoe richtlijnen voor cultuurhistorisch onderzoek opgesteld en aangereikt. Intussen heeft veel erfgoed in bestemmingsplannen een beschermende regeling gekregen; gemeenten leggen de bestaande situatie in specifieke bestemmingen en strakke bouwmogelijkheden vast. Deze situatie wordt verder beschermd, bijvoorbeeld door het opnemen van sloopverboden. Het instrumentarium van de ruimtelijke ordening dient zo dus vooral ter bescherming van de bestaande situatie. Maar sluit deze methode aan bij de uitgangspunten van de MoMo, de eisen van deze tijd en belangrijker, wat is deze bescherming waard?
Ruimte voor ontwikkeling
De actuele praktijk: een cultuurhistorisch waardevol object zoals een klooster, een oud schoolgebouw of een kantoorpand, verliest zijn functie. Kan het pand een nieuwe bestemming krijgen? Voor een haalbare herbestemming zijn vaak fysieke maatregelen nodig, deels sloop, deels nieuwbouw. Dit is in strijd met het bestemmingsplan, dat uitgaat van consolidatie. Er moet dus een planologische procedure gevolgd worden, waarbij een nieuwe overweging nodig is. Welk gebruik is toegestaan, in hoeverre mag het object zelf aangetast worden en welke elementen moeten minimaal bewaard blijven om de cultuurhistorische context te behouden?
Het bestemmingsplan is volgens de Wet ruimtelijke ordening niet het instrument om handvatten te bieden voor deze heroverweging. Volgens deze wet gaat daar een beleidsvisie aan vooraf die leidt tot een structuurvisie (of erfgoedvisie). De uitvoering van dit beleid wordt geborgd in het bestemmingsplan. De moderne erfgoedzorg vraagt daarbij niet om een consoliderende visie, maar juist een ontwikkelingsgerichte strategie: hoe kan met de beperkte middelen die in deze tijd beschikbaar zijn, het erfgoed duurzaam behouden blijven?
CHV terrein Veghel. Foto: Rob Schram
Het bestemmingsplan is het instrument dat deze strategie juridisch moet borgen en moet dus ontwikkelingsgericht en stimulerend zijn. Een karakteristiek pand is bijvoorbeeld beter beschermd door (onder voorwaarden) meerdere functies toe te staan dan met een streng beschermingsregime: een pand waar meer kan, al dan niet tijdelijk, heeft meer waarde voor investeerders. Door het bieden van kansen en mogelijkheden, uiteraard binnen kaders, wordt ingespeeld op de huidige markt, die vraagt om snelheid, flexibiliteit en zekerheid. Bovendien levert het niet hoeven doorlopen van een planologische procedure ook financiële voordelen, bijvoorbeeld omdat de bijkomende legeskosten vervallen.
Ook als een gewenste ontwikkeling niet in het bestemmingsplan past, is het hebben van een ontwikkelingsgerichte strategie noodzakelijk. Hierin formuleert het bestuur namelijk de randvoorwaarden die zij aan een herontwikkeling stelt. Een initiatiefnemer heeft zo in een vroeg stadium meer duidelijkheid over de bestuurlijke bereidheid om een planologische procedure op te starten. En met de visie als onderbouwing, kan de (voorbereiding van de) planologische procedure sneller doorlopen worden.
Tot slot
Gemeenten die geen ontwikkelingsstrategie maken zetten het erfgoed op een achterstand. Erfgoed moet zoveel mogelijk in het bestemmingsplan opgenomen worden. Dit wil overigens niet zeggen, dat het bestemmingsplan het enige instrument om deze strategie te borgen. Juist de combinatie met andere instrumenten, zoals de welstandsnota of een groenstructuurplan, is van belang. Het bestemmingsplan wordt dan niet onnodig opgezadeld met zaken, die beter elders geregeld kunnen worden; de regeling kan dus globaler blijven.
In deze tijd moet de wetgeving niet (alleen) gebruikt worden voor het consolideren van de bestaande situatie, maar vooral om initiatiefnemers te verleiden om het erfgoed een nieuwe toekomst te geven. Op deze manier kan echt invulling gegeven worden aan de moderne en ontwikkelingsgerichte erfgoedzorg.
Rob Schram (1975) is projectleider en stedenbouwkundige bij Rho adviseurs voor leefruimte (voorheen RBOI). Hij is medeauteur van het boek ‘Cultureel erfgoed en ruimte: Gebieds- en ontwikkelingsgerichte erfgoedzorg in de ruimtelijke ordening’, te bestellen bij Berghauser Pont publishing. Rob Schram volgen op twitter: @rob_schram
